農業農村部新設機構，有何深意？

　　10月10日，農業農村部宣布成立耕地質量和農田工程監督保護中心(下稱“耕田中心”)。該機構的前身為2017年5月揭牌的耕地質量監測保護中心，系經中央編辦批準成立的農業部直屬事業單位。

　　早在成立前，相關動向已初現端倪。9月27日至29日，耕地質量中心召開了主題為“推動耕地質量和農田工程監督保護事業高質量發展”的會議，會上不僅聚焦耕地質量監測和驗收，還提出加強農田工程質量監督，全面推進耕地質量和農田工程監督保護事業高質量發展。

　　隨著耕田中心同步亮相的，還有其主要職責與內設機構。其核心職責包括耕地質量和農田工程的技術指導、監督保護體系建設及監督考核等。下設的13個處室中，除辦公室、技術標準處、體系建設處、耕地質量監測檢測處、耕地質量評價保護處外，還包括農田建設驗收評價處、農田工程質量檢驗處、農田工程質量監督處等。

　　多位農業專家向中國新聞周刊表示，耕田中心的成立，體現了國家對耕地保護和質量提升的高度重視，通過對耕地保護和農田建設領域存在的亂象進行頂層設計，為推動高標準農田建設質量和耕地保護提供制度支撐和專業技術保障。

　　高標準農田建設是重要抓手

　　截至2024年底，全國耕地面積19.4億畝，人均耕地面積不足世界平均水平40%。甘肅政法大學民商經濟法學院講師董鵬斌對中國新聞周刊表示，在城市化進程中，我國面臨耕地總量減少與質量下降的雙重壓力。

　　南京財經大學糧食和物資學院教授錢龍對中國新聞周刊指出，我國耕地質量水平總體較低，“先天不足”“后天欠賬”的問題仍很突出。全國耕地由高到低依次劃分為10個質量等級，平均等級僅為4.76等。其中，一等到三等耕地僅占31.24%，中低產田占比三分之二以上。

　　不同區域的突出問題差異明顯。錢龍介紹，現階段我國耕地土壤系統存在耕作層變薄、土壤鹽堿化、土壤酸化、面源污染等問題。以東北黑土區為例，受長期不合理耕作和水土流失影響，部分地區黑土“變薄、變硬、變瘦、變少”。華北地區則因長期缺水導致地下水被大量超采，形成大面積“漏斗區”，進而造成海水倒灌和土壤鹽堿化，土地承載力和產出率下降。在華南地區，水土流失比較普遍，耕地肥力不高，有機質含量較低，部分地區存在過量施肥與農藥濫用造成的面源污染。

　　在這一背景下，提升耕地質量涉及土壤改良、污染治理等不同措施，高標準農田建設被視為重要的抓手。

　　截至2024年年底，全國累計建成高標準農田面積超過10億畝。2025年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《逐步把永久基本農田建成高標準農田實施方案》(下稱《方案》)提出，到2030年，力爭累計建成高標準農田13.5億畝，累計改造提升2.8億畝；到2035年，力爭將具備條件的永久基本農田全部建成高標準農田，累計改造提升4.55億畝。

　　錢龍介紹，根據《方案》，高標準農田建設以“一平”(田塊平整)、“兩通”(通水通路)、“三提升”(提升地力、產量、效益)為基本標準。建設內容覆蓋田、土、水、路、林、電等，包括田塊整治、田間灌排體系、田間道路和電力設施配套等基礎建設，回填改善農田耕作層和土壤改良培肥等。

　　鐘鈺是中國農業科學院農業經濟與發展研究所產業經濟研究室主任，他在接受中國新聞周刊采訪時表示，他調研中發現，相較于農田工程等顯性工程和硬件設施的投入和重視，耕地質量如有機質層的改善，這一較為隱性、提升過程緩慢的指標在基層易被忽視。

　　有東北黑土區的實證研究顯示，在總投資約4.67億元的高標準農田建設項目中，田間道路工程投資占比高達58%，灌溉排水工程占比33%，而地力提升工程僅占9%，且未安排農田防護與生態環境保護工程建設。

　　某糧食主產區工程師陳強(化名)也觀察到類似問題。他介紹，部分地區的工程建設更強調道路、溝渠等顯性工程，對土壤地力培養、生態涵養等隱性工程投入不足。

　　錢龍分析，與耕地質量改善未被納入地方政績考核任務有關。董鵬斌則指出，《高標準農田建設評價激勵實施辦法(試行)》中評價權重嚴重失衡：“建設任務完成情況”在評價標準中占比最高(20分)，而“工程質量” “耕地質量”僅各占5分，“建后管護利用”占比最低 (3分)，此分值結構難以保障質量優先導向。

　　地方財政能力不足同樣制約著工程質量。錢龍介紹，高標準農田建設的資金主要來自中央、省級、市縣配套以及社會資本。按照國家要求，全國高標準農田建設畝均投資一般應逐步達到3000元左右。然而，各地財政實力、地形條件不一，導致區域性補助標準不一，基層資金配套壓力大。

　　據媒體報道，河南的高標準農田項目地方財政配套標準按省、市、縣三級6:2:2的分擔比例執行。在江西，省級投入比重保持在60%左右，設區市原則上不低于10%，其余資金由縣級財政統籌落實。

　　錢龍指出，在2020年之前西部地區，如寧夏、貴州等地，實際建設標準約1000-1500元/畝，投入不足下，導致工程質量標準不高。

　　建設過程甚至出現了偷工減料或腐敗案件。2023年，有媒體就報道了甘肅省慶陽市多縣區高標準農田建設存在“數字造田”、違規施肥、亂修田間道等諸多造假亂象。次年5月，陜西省渭南市澄城縣趙莊鎮樊家洼村有村民反映村內高標準農田出水樁下方未連接水管、僅用水泥墩填充而引發關注。

　　此外，鐘鈺指出，目前部分高標準農田建設項目存在資金用途分配與實際生產需求不匹配的問題，導致資金利用不充分。以內蒙古自治區為例，當地地勢平坦，土地平整資金占比30%，利用率低，而電力設施資金僅占8%，難以滿足農田輸配電建設需求。

　　資金方面的政策調整已在推進。2024年中央一號文件明確，適當提高中央和省級投資補助水平，取消各地對產糧大縣資金配套要求。

　　“重建輕管”突出

　　農業農村部在《全國高標準農田建設規劃(2021—2030年)》中提到，高標準農田建設需注重“建、管、用”結合。

　　但實踐中“重建輕管”現象突出。錢龍提到，農田工程“三分建、七分管”，但在一些地區，工程結束后缺乏持續管護投入，后期維護無人出錢，設施壞了無人修，導致溝渠淤塞、機井損壞而閑置。此外，管護主體也不清晰。

　　董鵬斌指出，高標準農田建設涉及立項規劃、資金籌集、工程建設、評價與考核等多個環節，主體多元、法律關系復雜。

　　《土地管理法實施條例》明確，縣級以上人民政府為高標準農田建設和耕地質量提升的責任主體。錢龍指出，一方面，監管主體不明，管護責任落實不到位。地方部門多頭管理，存在“九龍治水”，加上數據壁壘與協調機制不足，相關的多部門各有權責卻缺乏協同。

　　另一方面，基層缺乏專業力量，一些地方甚至讓“五保戶”負責農田管護，但其不具備農田水利、土壤管理等基礎知識，令管護成效大打折扣。

　　從實踐來看，董鵬斌也指出，多數建成項目專職管護人員缺位，即便配備，亦因監管方式粗放、技術支撐薄弱，難以應對水利、輸配電等設施故障、損毀及老化問題。

　　董鵬斌還指出，管護資金保障機制虛化的問題。2023年4月7日，財政部和農業農村部聯合發布的《耕地建設與利用資金管理辦法》明確規定：“地方各級財政應當合理保障高標準農田建后管護支出。”但該條規定過于籠統和原則化，譬如受益主體范圍、投入標準、評價監管體系等核心要素均未法定化，導致規范可執行性嚴重不足。

　　既是監管中心，也是技術中心

　　在董鵬斌看來，農業農村部成立耕地質量和農田工程監督保護中心，從名稱上就體現出耕地質量和農田工程質量監督保護職能。

　　農業農村部黨組書記、部長韓俊在耕田中心成立大會上指出，要從項目儲備、設計實施、驗收管護等全流程加強農田工程質量監督檢驗，常態化開展農田工程質量抽檢，持續抓好高標準農田工程質量問題系統性集中整治。要不斷健全耕地質量調查和監測手段，優化耕地質量監測網絡布局，梳理好運用好第三次全國土壤普查成果，完善耕地質量調查評價制度，分區域、有重點推進黑土地保護、酸化耕地治理、鹽堿耕地改造。

　　韓俊還表示，要建立健全補充耕地質量驗收的工作體系、政策體系、技術體系和標準體系，完善補充耕地后續培肥管護、再評價機制，加強補充耕地質量抽檢監督，確保“占優補優”，把最嚴格的耕地保護制度落到實處。

　　在此背景下，耕田中心被寄予“監管整合”的期待。董鵬斌認為，耕田中心成立后，可以對監管體系進行專業化整合。通過依托技術優勢，構建全流程、全要素的監管框架，實現從設計、建設、驗收到管護的全鏈條標準化。他說，通過常態化質量抽檢和集中整治，可以緩解地方監管能力不足的問題，推動高標準農田建設從“數量導向”向“質量導向”轉型。

　　在耕地質量提升的技術支撐方面，董鵬斌說，耕田中心可以優化全國監測網絡布局，整合土壤普查數據，建立動態耕地質量數據庫。針對黑土地保護、鹽堿地治理、酸化耕地改良等問題提供精準技術方案和數據支撐。

　　根據職責定位，耕田中心不僅要開展耕地質量和農田工程相關技術標準規范研究，還要承擔全國耕地質量監測的業務指導和監督考核。

　　董鵬斌認為，需要跨區域監管標準的統一與適配，各地區農地資源稟賦差異大，差異化標準可能導致監管碎片化。他建議，建立“基礎標準+區域細則”的雙層體系，授權地方制定針對特定地形和土壤類型的實施細則，并通過大數據建立地塊級監管檔案，實現“一地一策、動態管控”。

　　此外，耕田中心承擔補充耕地質量鑒定、核算、再評價、后續培肥管護等技術指導工作，參與補充耕地質量驗收工作的監督管理，以及負責農田建設項目儲備、設計、實施、驗收等工作的技術指導，指導地方開展農田工程設施管護工作。

　　在錢龍看來，該機構既是監管中心，也是技術中心。耕地和農田工程涉及水利、自然資源、財政等多個部門，任何一個環節配合不到位，都可能導致監管鏈條斷裂。為發揮耕田中心效能，未來仍需建立跨部門協調機制和數據共享體系，才能發揮監管中心的真正作用。他認為，耕田中心的成立，既回應了高層“像保護大熊貓一樣保護耕地”的戰略要求，也試圖在制度上為長期耕地治理和質量提升奠定基礎。

　　記者：解雪薇